国家生态环境标准《生态环境分区管控技术指南总纲（征求意见稿）》开始公开征求意见，这将助推我国经济社会高质量发展和推动生态环境高水平保护。

据《生态环境分区管控技术指南总纲》编制组介绍，通过主动融入和参与经济社会宏观决策调控，服务重大发展战略、重大政策决策、重大规划编制、重大生产力布局，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。同时，鼓励各地区、各部门深化拓展生态环境分区管控应用深度广度，积极开展试点，勇于创新，提出新思路、新方法。

2024年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》（下称《意见》），提出制定相关标准规范的要求。7月，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度”。

多地开展生态环境分区管控探索

据第一财经记者了解，近年来，多地已经开展了生态环境分区管控探索。

湘南湘西土家族苗族自治州近年来大量承接沿海地区的产业转移。2020年，“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）生态环境分区管控体系落地，湘西州生态环境局协同湘西高新区收集区域生态环境、资源利用和社会经济等基础数据资料，建立了省-州-高新区的“三线一单”并分层级发布。

‘三线一单’对产业的要求更是写入了招商引资政策，明确鼓励引进使用清洁能源、能耗低、技术工艺先进、污染物排放量少的绿色企业，并给予该类企业更多优惠支持；严格控制高污染、高耗能、高排放企业入驻。2020年以来，湘西高新区承接产业转移项目15个，其中4个企业获得了高新技术企业称号。

青岛市即墨区有热镀（浸）锌企业24家，产业布局较分散。经过多年发展，部分企业周边增加了居民区等敏感目标。各级环保督察中均收到居民关于热镀锌厂散发异味等问题的投诉，加快区域热镀锌产业优化布局、生产工艺设备和环保设施改造提升，成为解决这一问题的关键。

生态环境分区管控将助推地方经济社会高质量发展。图为青岛市城市景观。摄影/章轲

在生态环境准入清单编制阶段，即墨区要求位于优先保护单元和周边环境较敏感的8家热镀（浸）锌企业，逐步搬迁进入产业园区或工业聚集区，实施生产工艺、设备和污染防治设施升级改造；对于企业污染物排放达不到管控条件且规模较小的8家热镀（浸）锌企业逐步退出。即墨区的经验还推广到青岛市塑料与橡胶制品、家电电子、装备制造等传统行业，目前正全面引导各产业高质量集聚发展。

天津市共有314个工业园区（集聚区），由于历史原因，工业园区和工业集聚区存在功能重叠、布局散乱等问题。2019年，天津市启动《天津市工业布局规划（2020-2035年）》编制，从工业空间布局、区域主导产业、工业发展控制线、主题产业园区等方面与“三线一单”对接，突出污染物排放管控、环境风险防控的要求，促进生态环境高水平保护和工业布局优化调整。

截至2023年底，天津市有绩效A级、B级及引领性企业290家，21家企业获评年度绿色发展“领跑者”企业称号。

系统性、精准性管控仍不足

2017年以来，生态环境部在全国推动建立以“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）为核心的生态环境分区管控，制定了相关技术要求和管理规范，2021年底指导全国省、市两级全面完成生态环境分区管控方案发布实施。

十四届全国政协人口资源环境委员会副主任、中国工程院院士王金南介绍，目前，我国已初步形成了一套全域覆盖、跨部门协同、多要素综合的生态环境分区管控体系，全国共划分4万余个生态环境管控单元，按照“一单元一策略”制定差异化、精细化的生态环境准入清单。

编制组介绍，我国生态环境问题复杂多样，不同区域、流域、海域等空间尺度上表现形式和成因机制差异较大，具有显著的空间分异特征。总体来看，部分城镇发展和重大生产力布局与资源环境承载力的空间格局尚不匹配，已有生态环境要素分区管控的系统性、精准性和指导性不足，管控分区的空间尺度较粗，分区精度和管控措施的指导性仍有待加强。

长沙市以“三线一单”成果指导规划编制优化调整。图为流经长沙市的湘江。摄影/章轲

编制组介绍，目前，我国生态环境分区管控技术标准体系尚未正式确立，现有各项技术文件仍较为分散，且多为试行文件，同时部分重点技术环节、技术内容的技术规程和要点尚不健全，需要形成一套更为系统、完整的技术标准体系。

编制组介绍，20世纪80年代以来，西方发达国家陆续实施了一系列生态环境空间管控制度，包括对生态、水、大气、声、土壤等要素的空间管控以及海岸带管控。

比如在生态方面，美国国家环境保护局（USEPA）发布并多次更新的美国生态区划方案，将美国大陆划分为12个Ⅰ级生态区、25个Ⅱ级生态区、105个Ⅲ级生态区和967个Ⅳ级生态区；水方面，欧盟发布的《欧盟水框架指令》打破国家行政边界限制，尊重水系流域边界，要求成员国按照自然流域边界进行水环境管理。

研究落实差别化调控政策

生态环境空间管控在生态环境保护中发挥着前置性、引导性和基础性作用。“生态环境分区管控与国土空间规划关系密切，在基础底图、生态保护红线、法定保护区域等方面保持一致，但同时又在管理对象、管理尺度、管理手段等方面存在显著差异。”生态环境部环境规划院副院长万军说。

万军分析说，国土空间规划需要从空间布局上明确农业、生态、城镇开发保护格局以及永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。而生态环境分区管控需要划定生态环境管控单元，落实生态环境保护红线底线要求，制定生态环境准入清单，是生态环境保护源头预防体系的重要环节。

“两者协同发力，有利于推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。”万军介绍，根据目前全国生态环境分区管控方案，各管控单元尺度在10平方公里至500平方公里左右，可以较好地支撑生态环境差异化、精细化管理的需求。国土空间规划分区尺度通过规划体系逐级细化，最终落到地块和宗地，管控尺度在亩和公顷尺度，远小于生态环境管控单元。

实施分区域差异化精准管控的环境管理制度，在生态环境源头预防体系中具有基础性作用。摄影/章轲

上述征求意见稿明确，生态环境分区管控制度是生态环境源头预防体系的重要组成部分，起基础性作用，为发展“明底线”“划边框”。各地需根据自然地理条件、社会经济发展、环境管理能力、技术和数据基础等因素，聚焦区域性、流域性突出生态环境问题，因地制宜确定管控单元空间尺度和管控要求，对优先保护、重点管控、一般管控三类管控单元实施差异化精准管控。

征求意见稿提出，本标准对生态保护红线不进行重新划定，严格按照国土空间规划“三区三线”划定的成果进行动态衔接。

考虑减污降碳协同管控管理需求，征求意见稿新增评估温室气体排放控制对环境质量目标协同影响的工作内容，明确基于环境质量底线的温室气体和污染物排放控制以及重点区域环境管控要求。提出“开展生态环境分区管控减污降碳协同试点，研究落实以碳排放、污染物排放等为依据的差别化调控政策”。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文对第一财经记者表示，实施分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度维护了我国生态安全的大格局。按照各个方面的要素进行功能分区，特别是对生态分区，有利于形成以自然保护区为主体的自然保护地体系，促进区域和全国的生态安全。